V zadnjih letih so države predvsem poravnale svoj dolg, tako da so se zatekle k instrumentom, kot je prevračanje, vendar na svoj način. Ali veste, kaj je to orodje? Veste, kako deluje? Ali veste, zakaj ga vlade toliko uporabljajo? Pa poglejmo!
Politike monetarne in fiskalne ekspanzije, ki jih izvajajo različne vlade po vsem svetu, ponovno usmerjajo pozornost na nikoli pozabljeno temo: javni dolg.
Razlog je v tem, da se je zaradi teh politik zadolženost številnih držav eksponentno povečala, zaradi česar se morajo zateči k prevračanju.
Toda iz česa je sestavljena ta praksa? V tem članku ga bomo razložili in analizirali.
Različne strategije, isti cilj
"Obe strategiji sta v bistvu postopka za zmanjšanje dolga."
Na splošno lahko rečemo, da države ponavadi odplačujejo javni dolg na dva načina.
Prvi in najbolj očiten je doseganje presežka v javni blagajni, to je višje ravni dohodka kot odhodkov. Na ta način lahko s tem pozitivnim stanjem poplačamo izposojeni kapital, ko dolg doseže zapadlost. Treba je opozoriti, da je ta presežek mogoče doseči z običajnimi dohodki (davki, takse itd.) Ali izrednimi (na primer prodaja državnega premoženja) ali z zmanjšanjem stroškov v proračunu, kar poznamo kot varčevalne politike.
Ta strategija v resnici ni nič drugega kot postopek zmanjšanja dolga. Z drugimi besedami, solventnost države se uporablja za zmanjšanje ravni javnega dolga. Za mnoge ekonomiste je to eden od delov ciklične proračunske teorije, ki trdi, da bi se morale države v času krize zadolževati in se v dolgih letih rešiti dolga. Tako povprečna raven javnega dolga dolgoročno ostaja stabilna in niha le glede na gospodarske cikle.
Vendar pa je velika pomanjkljivost zmanjšanja dolga ta, da zahteva predhodni presežek, česar številne države ne morejo doseči. Bodisi zaradi strukture odhodkov in dohodkov, nezmožnosti oblasti ali celo pomanjkanja politične volje obstajajo države, v katerih je javni primanjkljaj postal kroničen problem. Kaj te države počnejo, da plačajo svoj javni dolg?
Odgovor na to vprašanje je druga strategija, ki smo jo omenili za soočanje s problemom, ki nas tukaj zadeva: prevračanje.
V resnici gre za tako preprost vir, kot je izdaja novega dolga za poplačilo starega. Na ta način lahko države izpolnjujejo svoje finančne obveznosti, ne da bi prilagodile proračun ali sprejele nepriljubljene ukrepe.
Kaj je prevračanje?
«Odplačilo javnega dolga je dovoljeno odložiti, ne da bi škodovalo vlagateljem ali ogrozilo kreditno kakovost države.»
Vzemimo za primer državo, ki je izdala 10-letne obveznice v višini 1.000 USD z 1-odstotno letno obrestno mero. Ob predpostavki, da gre za obveznice, izdane po nominalni vrednosti, bo vlada plačala 10 dolarjev na leto za 10 let obresti, po tem času pa bi bilo dovolj, da izda še obveznico v višini 1000 dolarjev in ta denar uporabi za vrnitev začetnega kapitala. Na ta način bo neto denarni tok v 10 letih znašal le 100 dolarjev, namesto 1100, ki bi jih morala plačati država, če bi se odločila, da se reši dolga.
Glavna prednost prenosa je ravno v tem, da državi omogoča, da ohrani svojo plačilno sposobnost tudi v neugodnih razmerah. Poleg tega daje vladam veliko prilagodljivosti, saj pomaga odložiti odplačilo dolga, ne da bi škodoval vlagateljem ali ogrožal kreditno kakovost države.
Poleg tega lahko ob padcu obrestnih mer ta strategija celo prihrani finančne stroške. Če se vrnemo k prejšnjemu primeru, če so po desetih letih zapadlosti obrestne mere padle in lahko zakladnica svoj dolg postavi na 0,1% namesto na prejšnjih 1%, lahko odplačilo dolga odloži za nadaljnjih 10 let, da se spremeni samo 1 dolar na leto.
Razmere v svetovnem gospodarstvu v zadnjih 15 letih, z dvema mocnima recesijama in nizkimi obrestnimi merami, nam lahko pomagajo razumeti, zakaj je prevracanje strategija, ki jo je izbrala vecina vlad na svetu. Preprosto, če lahko države odlašajo z odpovedjo svojih dolgov in to tudi z minimalnimi stroški, politiki pogosto nimajo spodbud za nepriljubljene prilagoditve in odplačilo dolga, ki ga je vedno mogoče odložiti.
Dolgoročne težave
«V recesivnem obdobju 2008–2014 je španski dolg naraščal letno v povprečju 9,27% BDP. Vendar se je v naslednjem ekspanzijskem ciklusu (2015–2019) to zmanjšalo le na letno povprečje 1,04% BDP. "
Če lahko države torej odlašajo z odpovedjo svojih dolgov in to tudi z minimalnimi stroški, kaj je potem v tej strategiji težava?
Prvič, ta politika popolnoma poruši dolgoročno ravnovesje, ki ga vodi ciklični proračun. Spomnimo se, da je ideja, da se javni primanjkljaji v kriznih letih kompenzirajo s presežki, ki se zabeležijo, ko gospodarstvo raste. Če pa vlade ne izkoristijo let rasti, da se rešijo dolga in namesto tega še povečajo porabo, ta mehanizem ne more delovati.
Javni dolg v Španiji, Italiji, na Irskem in Nizozemskem, izražen kot odstotek BDP v obdobju 2000–2020
Vir: Eurostat.
Poglejmo si najnovejši primer razvoja španskega javnega dolga. Kot lahko vidimo, je dolg v recesivnem obdobju 2008–2014 naraščal letno v povprečju 9,27% BDP. Vendar se je v naslednjem ekspanzijskem ciklusu (2015–2019) ta le znižal na letno povprečje 1,04% BDP.
Razlog je v tem, da so se vlade, ki so se nasledile v Španiji, leta 2014 in zaradi nepriljubljenosti fiskalnih varčevalnih politik odločile, da bodo gospodarsko rast izkoristile za ponovno povečanje javne porabe. S tem so zmanjšali dolg na stran in namesto tega še naprej upali, da bodo ohranili obnovitev dolga, spodbujeni z obrestnimi merami blizu 0.
Graf prikazuje podoben razvoj dolga v Italiji, nasprotno pa na Irskem in Nizozemskem. V teh primerih so njihove vlade izkoristile oživitev gospodarstva, da bi obseg dolga zmanjšale na bolj vzdržne ravni.
Kako bi lahko bilo drugače, rezultat tega je, da Italija in Španija zdaj preživljata novo gospodarsko krizo z veliko višjim javnim dolgom kot leta 2008. To je ena od velikih nevarnosti prevračanja: občasno se lahko uporablja v času kriza, če pa se nanjo zateče, tudi, ko so razmere ugodne, obstaja možnost, da bo dolg države naraščal v nedogled. Ko se to zgodi, vidimo, da se dolg med recesijami povečuje in ostaja stabilen pri širitvah, vendar nikoli bistveno ne pade.
V čem je težava, če se dolg še naprej povečuje? Če obstaja možnost prevračanje neomejeno, zakaj je težava, da stopnja javnega dolga nad BDP še naprej raste?
Ko javni dolg preveč naraste
«Obstaja nevarnost, da solventnost države ni odvisna od discipline njenih oblasti, temveč od eksogenih dejavnikov, kot so obrestne mere.»
Poskusimo odgovoriti na ta vprašanja tako, da se vrnemo k prejšnjemu primeru.
Recimo, da se država, ki izda 1-odstotne obveznice, želi po 10 letih prevrniti, vendar ugotovi, da so se v tistem trenutku razmere na finančnih trgih spremenile, obrestne mere so se zvišale in mora zdaj svoj dolg postaviti na 5%. Če javni dolg v tej državi predstavlja 10% BDP, bi bili dodatni finančni odhodki, s katerimi se mora soočiti država, komaj 0,4% BDP.
Recimo, da obseg javnega dolga ni 10, ampak 100% BDP, kar je danes precej pogosta številka. V tem primeru bi povišanje obrestnih mer pomenilo dodatne stroške, enakovredne 4% BDP, kar bi zadostovalo, da bi kateri koli proračun spravili iz ravnotežja.
Jasno je, da lahko v prvem primeru javne finance brez težav prenesejo zvišanje obrestnih mer. Vendar pa lahko v drugem takšno stanje sproži krizo državnega dolga. Z drugimi besedami, kadar je raven dolga nad BDP visoka, država potrebuje nizke obrestne mere, saj je le v teh pogojih sposobna preusmeriti in neplačati dolga.
To vodi v slepo ulico, kjer imajo vlade dve možnosti: poskusiti se rešiti dolga ali, nasprotno, še naprej izdajati nov dolg za poplačilo starega.
Prva alternativa je običajno zelo težka, če je skupni obseg dolga previsok, ker morda niti država nima dovolj sredstev, da bi lahko zagotovila njegovo odplačilo. Drugi je morda kratkoročno bolj izvedljiv, vendar je to tudi dodaten strošek, ki se običajno kompenzira z nepriljubljenimi ukrepi, kot so znižanje porabe ali povišanje davkov.
Nevarnost je torej v tem, da solventnost države ne bo odvisna od davčne discipline njenih oblasti, temveč od eksogenega dejavnika, kot so obrestne mere na mednarodnih finančnih trgih. Dejavniki, ki so poleg spreminjanja včasih lahko tudi nepredvidljivi.
Mravlja in kobilica
"Z drugimi besedami, to je stara zgodba o kobilici in mravi, ki je bila v naše svetovno gospodarstvo vnesena v 21. stoletju."
Primer ZDA, ki ga opažamo na spodnjem grafu, nam lahko pomaga razumeti to razmerje med javnimi politikami in obrestnimi merami. Čeprav ne moremo govoriti o popolni korelaciji med obema spremenljivkama, je očitno, da obdobje največje zadolženosti zvezne vlade (2007–2012) sovpada tudi z večjim padcem obrestnih mer, ki jih v desetih letih plačujejo zakladne obveznice.
Razvoj javnega dolga in obrestnih mer v ZDA v obdobju 2000–2020
OPOMBA: Javni dolg je izražen kot odstotek BDP (leva os), medtem ko je bila za obrestne mere povprečna letna stopnja, plačana za 10-letne zakladne obveznice (desna os), upoštevana kot referenca. Viri: makrotrendi in ekonomija trgovanja.
Zato lahko sklepamo, da čeprav to ni edini dejavnik, lahko nizke obrestne mere spodbujajo vlade k večjemu primanjkljaju in lažjemu zadolževanju. Težava je v tem, da lahko, kot smo že omenili, neomejeno povečevanje obsega dolga v prihodnjih okoljih, kjer so obrestne mere višje, povzroči njegovo prevračanje.
V tem smislu je morda zanimivo naučiti se lekcije, ki nam jo dajeta Irska in Nizozemska.
V obeh primerih gre za države, ki se niso odrekle prevračanju, da bi lahko napredovale v kriznih obdobjih, ampak so svoj dolg znova zmanjšale, ko so imele priložnost. Zahvaljujoč temu se je Nizozemska lahko soočila s krizo Covid-19 z razmerjem med javnim dolgom in BDP, ki je bilo nižje kot leta 2000.
Za zaključek lahko rečemo, da je prevračanje lahko zelo koristen instrument, če se uporablja skupaj z zmanjšanjem dolga in se obe politiki dopolnjujeta. Če pa se zlorabi, da se za nedoločen čas odloži zmanjšanje državnih obveznosti, tvega vstop v spiralo zadolženosti, iz katere je zelo težko izstopiti.
Ključ do te dileme najdemo v lekciji o nizozemščini, ki nas uči, kako pomembno je odložiti dolgove le v kriznih razmerah in jih odplačati takoj, ko to dopušča priložnost; tudi za ceno velikih prizadevanj. Zelo težke in celo nepriljubljene žrtve, a zahvaljujoč temu se država lahko sooča z recesijami, ne da bi pri tem destabilizirala svoje gospodarstvo.
Z drugimi besedami, stara zgodba o kobilici in mravljici je prinesla naše svetovno gospodarstvo 21. stoletja.